Sinds prestatie-inkoop (BVP) als inkoopmethode zo’n drie jaar geleden overwaaide naar het Nederlandse facilitaire werkveld, zijn er al heel wat aanbestedingstrajecten geheel of gedeeltelijk volgens deze methodiek uitgevoerd. Vooral in 2013 is dit aantal flink gestegen en grijpt het snel om zich heen. Toch is prestatie-inkoop (als Nederlandse vertaling van Best Value Procurement) nog steeds voor veel mensen – zowel voor inkopers als voor leveranciers- omgeven met vele praktische vragen. Deze artikelserie tracht aan de hand van een recent uitgevoerde aanbesteding een aantal van die vragen te beantwoorden en daarbij wat dieper op de materie in te gaan. En door zowel de aanbestedende partij als diverse mededingende leveranciers aan het woord te laten, te komen tot een helder overzicht van zowel positieve kanten als aandachtspunten van deze manier van inkopen.
Lees ook: Prestatie-inkoop bij Saxion Hogeschool – deel 2
Door Rolf Nijdam, docent FM en Inkoop / bestuurslid FMN
Wat is de casus? Saxion is een hogeschool en gevestigd in Enschede en Deventer (met kleinere locaties in Hengelo en Apeldoorn). Met zo’n 25.000 studenten en 2.300 medewerkers vormt zij één van de grotere hogescholen van Nederland (zie verder kader 1). Als publiekrechterlijk rechtspersoon en voor meer dan 50% gefinancierd door overheidsgelden, is Saxion gebonden aan de Europese aanbestedingsregels. De schoonmaak stond in 2013 op het programma om aan te besteden. Hierbij is gekozen om dit te doen volgens de methode van prestatie-inkoop. Voor dit artikel zijn de inkoopmanager en de gedelegeerd opdrachtgever van Saxion bevraagd, evenals drie van de vijf deelnemende leveranciers (zie verder kader 2).
De theoretische achtergronden van Best Value Procurement (BVP) worden niet meer besproken. Hiervoor verwijs ik graag naar het artikel 'Prestatie-inkoop in Schoonmaakland: Hype of succes?' van Henk Cornelisse, eerder verschenen op deze site.
Achtergrond
Saxion is één van de eerste hogescholen in Nederland die volgens BVP is gaan aanbesteden. De aanleiding om de schoonmaakdienstverlening volgens deze methode in de markt te zetten werd voornamelijk gevormd doordat men niet mee wilde gaan in de prijserosie die kenmerkend was/is voor de schoonmaakbranche. Men wilde meer aandacht voor kwaliteit en voor de beleving van de gebruiker in het bijzonder. Schoonmaak leent zich er dan prima voor om middels BVP te gaan aanbesteden, zo was de gedachte.
Voor Saxion was het de eerste aanbesteding die via BVP gestalte kreeg. Om volgens het gedachtegoed van BVP in te gaan kopen was een andere mindset nodig, zo realiseerde men zich. Uiteraard wilde men het ook gelijk goed doen en dus is bewust gekozen voor een uitgebreide voorbereiding.
Voorbereidingsfase
Als eerste zijn in de voorbereiding de projectdoelstellingen vastgelegd in een initiatiefdocument. Deze zijn ter goedkeuring voorgelegd aan het College van Bestuur van Saxion. Een multidisciplinair team werd geformeerd onder leiding van de contracteigenaar, waarin o.a. een eindgebruiker (student), een medewerker inkoop en een materiedeskundige zitting hadden.
De projectdoelstellingen lagen op het gebied van kwaliteit, kostenbeheersing, risicobeheersing en duurzaamheid. Een voorbeeld van een doelstelling op het gebied van kostenbeheersing is dat vooraf bekend is gemaakt welke boven- én ondergrens gehanteerd diende te worden. Het bodembedrag heeft men ingesteld om zogenaamde “duikboten” te voorkomen. Uiteindelijk bleek iedere leverancier met die bandbreedte uit de voeten te kunnen; daar zijn verder geen opmerkingen over gemaakt.
De afdeling Inkoop heeft vervolgens samen met de projectgroep de aanbesteding uitgevoerd waarbij het adviesbureau ‘de Kunst van Inkopen’ is ingehuurd vanwege hun specifieke kennis omtrent schoonmaakaanbestedingen middels de BVP-methode.
Bij het opstellen van de wegingsfactoren heeft men grotendeels de theorie gevolgd: de prijs telde voor 25% mee, het scopedocument voor 20%, het risico- en kansendossier voor 25% en de interviews voor 30%. Om de planning is wel gevraagd maar deze is niet beoordeeld. De ‘past performance’ is niet expliciet beoordeeld. Belangrijk onderdeel van het wegingsmodel zijn de scores die gegeven konden worden door de beoordelaars. Men heeft gekozen om alle aspecten te beoordelen met een 1, een 5 of een 10.
De aanbesteding betrof een Europese niet-openbare aanbesteding waarbij een voorselectie is gehouden en men uiteindelijk met de schoonmaakbedrijven Asito, EW, Hago, Hectas en Visschedijk het gunningsproces is ingegaan.
Gunningsproces
In het scopedocument (bestaande uit een aanbodscope en een projectbekwaamheid) konden de aanbieders in grote lijn weergeven welke oplossingsrichting zij binnen de kaders van de projectdoelstellingen zagen én hoe zij dachten dit te gaan waarmaken. Dit alles op maximaal vier A4-tjes. Op dit onderdeel heeft HAGO de hoogste ogen gegooid. Belangrijk onderscheidend aspect was vooral de wijze waarop men heeft aangegeven met de beleving van de student om te gaan en hoe dat gemeten zal gaan worden.
Bij het risicodossier komt er iets vreemds om de hoek kijken met deze methode. Elke leverancier dient aan te geven welke niet-beïnvloedbare risico’s hij waarneemt en vervolgens welke beheersmaatregelen hij daarvoor treft. Wordt de aanbesteding gegund dan dien je aan te tonen dat je de risico’s van alle partijen kunt beheersen. En dat alles voor de prijs die jij hebt geoffreerd. Dat klinkt vreemd en dat zou het in de praktijk ook kunnen worden. Stel dat een leverancier het risico van lekkage beschrijft inclusief de maatregel om het gebouw in dat geval te overkappen (en daar een bedrag voor reserveert). Als winnaar krijg je dat risico er dan bij inclusief de beheersmaatregel. Een vrij extreem voorbeeld, maar zoals Sander de Winkel van HAGO het stelt: vanuit de leer en in de markt wordt daar nu wel anders tegenaan gekeken en zijn de risico’s van de andere partijen niet per definitie onderdeel van jouw scope en financiële voorstel. In deze casus zijn er trouwens geen irreële risico’s geformuleerd door de deelnemende partijen.
Bovendien is de rol van de beoordelaar ook cruciaal. Want, zo stelt Asito, als een partij het ziekteverzuim als risico beschouwt, hier goede beheersmaatregelen bij vermeldt, terwijl Asito het als corebusiness ziet en dus niet beschrijft als risico, dan is het cruciaal dat de beoordelende partij het eveneens zo ziet, dus als een beïnvloedbaar aspect van de bedrijfsvoering dat niet in dit dossier thuishoort. Kennis van het schoonmaakvak lijkt dus ook bij het beoordelaarsteam van groot belang!
Het kansendossier bevat zaken die van toegevoegde waarde zouden kunnen zijn voor de opdrachtgever. Deze dient hier dan extra voor te betalen, maar de leverancier heeft dan wel duidelijk gemaakt welke toegevoegde waarde dit zou kunnen opleveren. Dit dossier is van HAGO goed beoordeeld, maar hier is nog geen gebruik van gemaakt. De andere leveranciers hadden hier verder ook geen opmerkingen over.
De interviews roepen weer wat meer vragen op. De bedoeling was om van elke aanbieder de objectleider en de regiomanager te interviewen. Uiteraard is dit een lastige, want vooral voor de objectleider geldt: hoe weet je of degene die voor je zit straks ook echt de kar gaat trekken? En kun je als leverancier al enkele maanden van tevoren zeker weten wie dat moet gaan worden, vooral wanneer je je beseft dat een groot project als Saxion een fulltime kracht vraagt? Nog even afgezien van het feit of de leidinggevende(n) over worden genomen of niet…
Gezien deze onzekerheden (en de extra complicatie dat de vakantieperiode was aangebroken) heeft HAGO er dan ook voor gekozen om de rayonmanager en de districtmanager in te zetten tijdens de interviews. Ondanks dat de gesprekken goed gingen week het volgens het projectteam teveel af van de procedure waardoor er aftrekpunten voor dit onderdeel zijn toegekend aan HAGO. Vooral Asito heeft hier wel wat moeite mee gehad. Zij stelt dat de winnende partij nu nul punten heeft gehad voor dit onderdeel, terwijl je ook kan zeggen dat het niet houden aan de aanbestedingseisen uitsluiting tot gevolg kan hebben.
Een opmerking die hierbij gemaakt kan worden is dat in de aanbestedingsdocumenten gerept wordt van “een operationeel verantwoordelijke, bijvoorbeeld een objectleider…”. Deze omschrijving maakt het ook wel weer voor meerdere uitleg vatbaar. Tevens snijdt de opmerking die HAGO maakt ook hout: in hoeverre kun je als schoonmaakbedrijf drie maanden voor ingangsdatum de juiste objectleider aan tafel zetten gezien de bestaande structuren en contractwisselingen waar elke aanbieder mee te maken heeft? En is dan juist de regiomanager niet meer de constante factor?!
HAGO is uiteindelijk als beste partij beoordeeld in deze fase (vooral door goede scores op het scopedocument en op het risico- en kansendossier), heeft de klus voorlopig gegund gekregen, waarop Saxion dus met hen de volgende fase is ingegaan.
Pre-award fase
Zowel de aanbestedende dienst als de leverancier geven duidelijk aan dat deze fase het moeizaamst is verlopen. Voor een groot deel komt dat door de onervarenheid van beide partijen. De verwachtingen over en weer waren niet geheel duidelijk. Pas na enkele gesprekken en goede discussies is een en ander opgehelderd waardoor deze fase uiteindelijk positief is afgesloten en HAGO de definitieve gunning verkreeg.
Gevolg is wel dat deze fase langer heeft geduurd dan verwacht werd. Hier komt Asito ook met een interessante discussie: in hoeverre is een lange pre-award fase strijdig met de Alcatel-periode? Volgens de regels van het Europees Aanbesteden kunnen de leveranciers die het niet is gegund 20 werkdagen vragen stellen en eventueel bezwaar maken tegen de voorlopige gunning, waarna de gunning definitief wordt. De pre-award fase loopt daar parallel overheen en heeft in dit geval een stuk langer geduurd. Wat als Asito of een andere partij dat voor de rechter had gebracht? In de aanbestedingsstukken staat duidelijk dat dit kon gebeuren, maar jurisprudentie is er nog niet over. Of omgekeerd: de opdrachtgever laat in de pre-award fase weten dat men er niet uitkomt met de partij aan wie het voorlopig gegund is, terwijl de Alcatel-periode al voorbij is!? Wat zou er in dit geval gebeuren als de afgewezen leverancier naar de rechter stapt? Deze situatie hebben we nog niet gehad in Nederland, maar behoort tot de mogelijkheden.
Belangrijkste argument achter deze vragen is volgens Evert Krikken van Asito de extra onzekerheid bij de medewerkers die bij een lange pre-award fase nog steeds in afwachting zijn wie hun nieuwe werkgever zal worden. Logisch dat Asito als zittende partij in deze fase dit aangeeft. Voor HAGO was het net zo goed lastig omdat je in de pre-award fase nog geen zekerheid hebt en dus ook nog niet met de medewerkers in gesprek gaat.
Opvallend in deze fase is tevens dat de partijen een tijd hebben gesproken over de wederzijdse verwachtingen en dat uiteindelijk bleek dat Saxion toch wel op zoek was naar enkele traditionele zekerheden in de vorm van uitgewerkte planningen en ureninzet. Op zich begrijpelijk, zo stelt HAGO, dat de opdrachtgever iets wil hebben om ook intern verantwoording af te kunnen leggen over de bedragen die met het contract gemoeid zijn. Meer inhoudelijke schoonmaakkennis van de adviseur had hierin het proces kunnen verbeteren.
Lees ook: Prestatie-inkoop bij Saxion Hogeschool – deel 2
